文 | 王常伟（上海财经大学财经研究所）

       顾海英（上海交通大学安泰经济与管理学院）

编者按：作者通过调查得出，老年农民不仅存在一定的退地意愿, 并倾向以农地换保障，进而提出“以承包权补充养老”的政策构想，认为此举不但可以降低退地的社会风险, 还可以适当照顾老年农民生活，并对具体推进及相应配套改革措施进行分析。对此，你怎么看？

近年来, 随着我国农地改革的深入, 农地承包经营权的退出已提上议程。2015年出台的《国务院办公厅关于加快转变农业发展方式的意见》指出:“在坚持农村土地集体所有和充分尊重农民意愿的基础上, 在农村改革试验区稳妥开展农户承包地有偿退出试点, 引导有稳定非农就业收入、长期在城镇居住生活的农户自愿退出土地承包经营权”。从中可以看出, 农地承包经营权退出政策的指向主要为“有稳定非农就业收入、长期在城镇居住生活的农户”, 该部分农户已不存在对农地的依赖, 通过退出农地承包经营权, 不但可促进农地的适度集中, 也适应了劳动力的快速转移, 为深入推进城镇化提供条件。而从另一层面来看, 另一个可行的农地承包经营权目标退出群体也应纳入政策考量之内, 即老年农民。在我国, 一方面农业的老龄化趋势越来越明显, 很多老年农民的子女通过升学就业等途径, 已在城镇地区安家落户, 农地面临谁来继承的问题, 另一方面, 部分老年农民之所以高龄务农, 很大程度上是迫于生计压力, 在我国对老年农民保障力度相对不足的条件下, 以农业生产维持生计成为老年农民无奈选择。因此, 正视我国农业经营老龄化趋势以及老年农民养老保障需求, 进一步激活农地权能, 探索“以承包权补充养老”, 可以作为我国承包经营权退出的一个重要路径。

“以承包权补充养老”即在国家政策的支持下, 符合条件的老年农民以退出农地承包经营权为前提要件, 换取一定的养老保障津贴。之所以强调“补充养老”, 主要是基于我国农地细碎化配置的现实考虑, 平均来看, 我国老年农户的承包耕地面积有限, 完全依靠“以地养老”或还不现实, 在国家逐步提高农民基础养老补贴的条件下, 农地承包经营权目前仅能作为老年农户养老的补充, 或是农户基本生存需求的保障。尽管如此, 面向老年农民的承包经营权退出政策, 对于促进农地适度集中以及提高老年农民福利, 仍有重要意义。本文在对农户退地意愿调查以及国外经验借鉴的基础上, 提出“以承包权补充养老”政策, 探索农地承包经营权退出新路径, 既正视了农地的保障功能, 也正视了农地的财产功能, 既可促进农地的适度集中经营, 又可照顾老年农民生活, 不失为一举两得之策。

一、以承包权补充养老政策提出的背景

(一) 农地经营的细碎化, 对承包农地的退出提出了要求

改革开放后, 我国基于人口的承包农地均分政策, 适应了当时的生产力发展, 有效促进了农业生产率的提高, 但也在一定程度上造成了我国农地经营的细碎化。随着农业劳动生产条件的改变、农业劳动力的转移以及非农就业收入的提高, 农地细碎对现代农业发展以及农民收入增长的约束越来越明显。当前, 我国2.2亿农户户均农地经营规模不到0.6公顷, 95%的农户经营面积小于1公顷, 在联合国粮农组织统计的数据中, 我国农场的平均规模最小。经营规模的细碎在一定程度上扭曲了农地与劳动力的配置, 也提高了农业生产的成本。目前, 随着农业劳动力成本的上升, 我国大宗农产品价格已基本高于国际市场水平, 面对贸易自由化的趋向, 农业的现代化已成为我国“新四化”的短板。为了提高我国农业的竞争力, 增加从农收入, 促进农地的适度规模经营已成为必然要求, 政策在促进农地流转的同时, 开始探索农地承包经营权的退出议题。而从国外的经验来看, 农地的退出一是面向离农进城者, 二是面向老年农民。因此, 我国也应重视引导老年农民退出农地承包权, 以促进农地的适度规模经营。

(二) 农业经营的老龄化, 对专业农民提出了需求

促进老年农民退出农地承包权, 不但可以释出更多农地, 而且还可以因应农业的老龄化。农业老龄化是工业化过程中的一个普遍现象, 尽管随着农业机械化的发展, 农业对体力的要求越来越低, 但现代农业的发展, 还需要一定的技术与经营, 有研究表明, 老年农民在农业生产方面存在一定的弱势, 或将会制约现代农业的发展。当前, 我国农业老龄化的现象已非常突出, 其中重要的原因便是由于工农收入之间的差距越来越大, 年轻农民不愿从事农业, 而农业收入之所以较非农收入低, 农地经营规模有限是重要的约束条件。通过激励老年农民退出承包经营权, 一方面可以在一定程度上减少老年农民从农比例, 另一方面, 可以将退出的农地向年轻农民、专业农民配置, 特别是结合相应农业政策, 支持家庭农场等新型农业经营主体的发展。

(三) 农民养老保障体系的薄弱, 对以地养老提出要求

当前, 我国社会保障体系还不健全, 对于农民的保障更为薄弱。2012年, 我国实现了农村养老保险普惠制度, 年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保障待遇的农村老年农民, 每月可领取55元养老金, 尽管金额不高, 但对农民来说效用却很高。另外, 尽管我国目前也已推出农村社会养老保险制度, 农民可在年满60周岁后依据缴费额领取养老金, 在现有生活压力较大的情况下, 农民主动投保的思想意识与积极性还不高, 国家也没有财力大幅提高普惠制的农村保障, 因此, 绝大多数老年农民不得不依靠农业生产获取相应收入。从农民个体来看, 拥有的农地承包权并没有发挥出应有的权能, 经营权的流转租金收入并不能完全体现农地的财产权能, 特别是在中西部地区, 农地变现的功能较弱。在此条件下, 以农地承包权换取相应养老补助, 既可在一定程度上补充老年农民的养老需求, 又可以促进农地的再配置。

二、老年农民对农地承包权有偿退出的主体需求

为了了解我国老年农民承包农地退出的意愿, 考察制约老年农民承包农地退出的因素, 特别是考察老年农民承包农地退出的补偿诉求, 进而了解以承包权补充养老的需求, 课题组联合上海农业委员会, 于2015年12月对上海、江苏以及浙江农户进行了调查, 共计获取有效样本1208份, 其中上海样本占81.9%。调查样本中, 35岁以下样本占14.40%, 35岁到44岁的样本占25.17%, 45岁到60岁的占41.56%, 而大于60岁的老年农户样本占总样本量的18.87%。

从样本农户承包农地退出意愿来看, 34.85%的被调查农户明确表明愿意退出农地承包权, 41.64%则表示不愿退出, 可见总体上样本农户存在一定的承包农地退出意愿。从不同年龄承包农地的退出意愿来看, 相对年轻农民, 尽管60岁以上老年农民承包农地的退出意愿稍低, 老年农民中51.75%的表示不愿意退出农地承包权, 但也应该看到, 仍有31.14%的老年农民明确表示愿意退出承包农地, 甚至高于35-45岁组农民, 这说明在不考虑其他条件下, 老年农民中仍有部分愿意退出农地承包权。农户之所以不愿退出农地承包权, 一个很重要的原因或是对农地存在较强的依赖, 农地经营还是农户的重要收入来源, 调查结果印证了这一推论。在样本的职业状况中, 60岁以上老年农民务农的比例高达60.96%, 半农半工的为18.86%, 与之相对应, 35岁以下样本中在家务农以及半农半工的仅为2.30%和11.49%, 从这一调查结果可以看出, 农地还是老年农民的重要收入来源, 这必然会影响其退地意愿。

以承包权补充养老意在充分发挥农地的保障功能，解决老年农户退地后的生存风险。为了了解老年农户对以承包权补充养老的潜在需求，调查中对样本农户承包经营权退出的补偿诉求进行了考察，补偿选择共给出了五种选项，分别为：“一次性的经济补偿（每亩流转价格×承包总面积×剩余承包期年）”、“在上一选项的基础上，再增加一定的钱款额度”、“一定的补偿（少于第一选），以及全家人获得镇保”、“一定的补偿（少于第一选项），以及解决家人就业”和“一定的补偿（少于第一选项），以及全家人获得镇保，以及解决家人就业”，其中第一和第二选项为纯经济补偿，在此归为一类。调查结果可以看出，选择纯经济补偿的农民随着年龄的增加而减少，35岁以下的样本中，59.88%的选择了纯经济补偿，35-45 岁的农户中，48.14%的样本选择了纯经济补偿，45-60岁的样本中，44.74%的选择了纯经济补偿，而在60岁以上的老年农户中，仅有30.36%的选择了纯经济补偿，大部分则选择了在经济补偿的基础上给予一定保障。这表明老年农户更期望以承包经营权换取相应长期生活保障。

以上调查结果表明，由于老年农户对农地存在较强依赖，相对中青年农民，老年农民承包经营权的退出意愿相对较低，但在不考虑其他条件下，仍有31.14%的老年农民明确表明愿意退出农地承包经营权。而从农地退出的补偿诉求来看，相对于年轻农民，老年农民更倾向选择保障性补偿。综合来看，只要解决农民退地后的生存压力，老年农民将存在一定的退地意愿，以承包权补充养老顺应了老年农民退地的补偿诉求，存在一定的需求基础。

三、激励老农有偿退出农地的相关经验

促进老年农民退出农地，不但可以减缓农业的老龄化，还为农地向专业农民配置提供了条件，对于推进农业的现代化、可持续发展以及保障粮食安全都有着积极影响，存在较强的外部性，因此很多国家(地区)都对老年农民的农地退出给予一定的激励，相关做法可以为我国实施以承包权补充养老提供一定的经验。

（一）欧盟老年农民提前退休计划

欧盟国家农民一般具有较好的保障体系，纳入保障体系的农民年满60或65岁，便领取相应年金。但是，为了促进老年农民退出农地，很多欧盟国家均将申领年金资格与离农要求相挂钩，如德国、奥地利、法国、比利时、芬兰、波兰等欧盟国家，在农民老年年金的给付要件中，加入强制性的老农退休离农条款。因此，老年农民为申领老年年金社会保障，需要将其农地或农场移转给青年农民接手经营，或是转交给有助于扩大农场经营规模其他农民来经营。除此之外，欧盟还基于共同农业政策，实施老年农民提前退休计划，通过激励老年农民退出农地经营，促进农地向年轻农民转移。由于欧盟各国已普遍实施老年年金制度，故65岁以上的老年农民并非提前退休计划的施政对象，老年农民提前退休计划主要面向55岁至64岁的农民。

早在欧共体时期，即已颁布实施第72/160/EEC号指令，指示各会员国必须针对55岁至64岁之间，以实际务农为主要职业的农民，在改善农业结构的前提下，以年金给付补助的方式激励中老年农民离农，并重新配置释出的农地来扩大农场规模与促进农场经营现代化。之后的欧盟理事会第1257/1999 号规章与第 1698/2005 号规章，将老年农民提前退休的补助机制，列为乡村发展政策的重要施政工具。当前，欧盟共有1200万全职农民，年龄在65岁以上的占31%，35岁以下占9%，老龄化趋势明显，2013年的《共同农业政策》改革中，在继续推进老年农民提前退休计划的同时，加大了对新获取农地青年农民的支持，以让年轻人能够顺利进入农业。欧盟共同农业政策主要以奖励或补助的方式推进农民提前退休计划，一方面促进老年农民释出农地，另一方面则将农地交给符合条件的受让者。以1698/2005号规章为例，对补助的对象、农场转让者资格、农场受让者资格及补助政策等都作为较为详细的规定。

从老年农民提早退休补助措施的实施成效来看，2007至2010年间，欧盟各国政府共支付19.2亿欧元公共经费预算以推动中老年农民提早退休补助计划，总计有19782件提早退休补助申请案通过审核，计划受益人数为19199位中老年农民。这一计划已有效地释出29万公顷的农地资源，大幅提高了青年农民创业取得农地的机会。

（二）韩国老农提前退休及农地年金计划

韩国农业环境与中国类似，也面临着农地经营细碎、老龄化加剧等现象，为了促进老年农民释出农地，并支持专业稻农的发展，韩国基于农地银行实施了老农提前退休计划以及老农津贴计划。韩国于1995年开始实施培育专业稻农政策，1997年开始推动老农提前退休计划，2011年开始推动农地年金计划。由于韩国政府于2005年成立了农地银行系统，目前老农提前退休计划以及老农津贴计划均由农地银行具体操作。

老农提前退休直接给付计划的主要目的为通过对拟移转农地老农进行补助，激励其转移农地，从而为专业农民扩大经营规模提供条件。根据规定，65至70岁的老年农民，并且有连续10年的务农经历（如果农民生病或因为意外不能经营农场，8年经验即可），可以申请参加该计划。老农提前退休直接给付计划对农地的转移对象也作了明确限定，农地需出售给年龄60岁以下的专业农民，或45岁以下至少有3年务农经验的一般农民，另外，农地也可出售或出租给农地银行。老农提前退休计划的直接给付金额为每年3000美元/公顷，上限为2公顷。领取年限由6年（70岁农民）至10年（66岁或更年轻的农民），给付金可以月领。

农地年金计划是韩国促进老年农民释出农地，同时给予老年农民相应养老补偿的又一计划。夫妻均超过65岁，有5年以上务农经历，并且农地少于3公顷的农民，可参加该计划。农地价值由农地价格以及农地面积决定，年金可以限期（5年、10年、15年）或是终身两种方式领取。年金给付根据农地价值和农民年龄确定。另外，已参加农地年金计划的农地，当年轻子女想继承时，亦可进行赎回。

从韩国两种以农地补充养老计划的实施效果来看，截止到2014年，韩国共有101624人参与老农提前退休直接给付计划，政府投入经费4.95亿美元；共有3963位老农透过农地质押，每月领取年金，平均每位老年农民领取金额850美元/月，政府投入经费7400万美元。通过参加两项计划，老年农民籍由农地获得了生活保障，同时释出农地，促进了农地向专业农民与年轻农民集中。

（三）日本及我国台湾地区经验

日本。在促进老年农民退出农地经营方面，日本也实施了一定的激励措施。为了保障老年农民的生活，日本实施农民年金制度，而年金又可分为农民老年年金（Farmers old-age pension）和特别附加年金（Special additional pension），对于农民老年年金，农民65岁以后便可终身领取，领取金额根据自身缴存额与投资利润而定，而农民参加特别附加年金制度则能得到政府对自付款的补贴，但要领取特别附加年金必须退出农地经营。通过这一政策的实施，日本鼓励老年农民退出农地经营，将农地交给继承者或是转移给专业农民。

我国台湾地区。从农民养老政策来看，我国台湾地区自1995年开始实施老农津贴制度，作为一项老年农民养老普惠制度，政策开始实施时规定，凡交纳6个月以上农保农民年满65岁老农便可领取津贴，2014年对申领条件进行了调整，规定只有交纳满 15年以上农保的农民，才有资格领取老农津贴。相对来说，我国台湾地区农民的养老保障与欧盟、日本等地还存在一定的差距，仍然存在提高养老保障的诉求。而从农地政策来看，台湾为促进农地适度规模经营，近年着力推进“小地主、大佃农”政策，并且，给予特别补助激励老年农民退出农地经营，引导农地转移至18至55岁有心从农的专业农民手中。“小地主、大佃农”目前补助政策规定：符合农保年资满5年且年满65岁之农民，将农地出租给大专业农者，每个月每公顷可领取2000元新台币，最高上限3公顷，即每年7.2万元新台币。

从以上对各国(地区)促进老年农民退出农地经营的分析中可以看出，欧美等国工农收入差距不大，农业的养老体系也相对比较完善，老年农民对以农地补充养老的需求有限，在此条件下，美国主要采用税收制度促进农地的释放，欧盟一些国家则将农地退出与老农年金相挂钩，尽管如此，欧盟共同农业政策还是采取了以经济手段激励老年农民退出农地经营的政策，带有以农地补充养老的性质，虽然其目标群体为55岁至64岁的农民。与欧美国家相比，韩国、日本以及我国台湾地区农地经营相对细碎，一方面政策层面对于促进农地的集中经营更为迫切，另一方面农民从农收入有限，养老保障也有待进一步提高，因此，无论从政府视角来看还是从农民个体视角来看，都有存在以农地补充养老的需求。另外，从境外经验中还可以看出，在给付相应补贴，促进老年农民退出农地经营的同时，都将支持年轻农民、专业农民作为相关联的政策，引导老年农民退出的农地向年轻农民、专业农民转移。

四、以承包权补充养老政策的初步思考

以上分析表明，无论从我国农业与农民的客观状况来看，还是从我国老年农民的主观诉求来看，都存在对“以承包权补充养老”的政策需求，而且，纵观国外发达国家经验，也大多已采取以经济补助或保障激励老年农地退出农地经营。相对国外发达国家，我国农业经营更为细碎，推进农地适度规模经营的需求更为迫切，我国老年农民的保障更为薄弱，提高老年农民的养老水平，也更为必要。尽管我国目前大力推进农地流转，但农地承包经营权的适度集中无疑是我国农业发展的必然趋向，另外，农地的流转也并不能体现农地的既有财产权能，特别是对于中西部地区来说，流转租金还比较有限。因此，推进“以承包权补充养老”，应纳入政策的考量。相对国外发达国家，由于我国农民农地经营规模有限，完全以承包经营权养老或许并不现实，但在财政支持的条件下，以退出承包经营权为条件，对退地老年农民进行一定的补助，对于补充养老仍然有着积极的意义。借鉴发达国家(地区)经验，结合我国现实，为了推进以承包权补充养老，可行的措施如下：

（一）成立以承包权补充养老操作机构

由于以承包权补充养老属政府政策性农地操作，带有一定的社会公益性，因此需相应实体机构具体负责。因农地归属农村集体所有，我国现有农地承包权退出试点皆以农村集体为主要操作主体，负责农地承包权的收回以及重新外租，但由于农村集体一般没有相应的财力对退地农户进行常态化支付，农地承包权退出往往是以存在承租主体为前提，承包农地退出受到较大的制约，因此，这种农地退出模式难以机制化运作，在没有政府相应补贴情况下，其租金也难以满足以承包权补充养老的期望水平。另外，由于农地政策的外部性较强，商业化或是民间操作主体也难以承担老农退地与重新配置的任务。早在1970年，日本便设立市场化运营的农地保有合理化制度，但事实表明，依靠市场均衡价格的农地权属交易激励性不足，因此，日本于2014年成立政府性的农地中间机构，即农地银行。韩国政府也于2005年成立政府性的农地银行系统，具体操作老年农民提前退休计划与老农农地抵押津贴计划。鉴于此，我国可借鉴韩国、日本等地经验，成立政府性公益机构，可在每一县级行政机构设立农地银行，归属农业部门管理，承担老年农民农地承包权退出与重新配置的具体操作事宜，落实相应政策。

（二）确定以承包权补充养老补助额度

随着农地承包权属的强化以及农民就业选择机会的增多，承包农地已不仅仅是农民的生产资料，还具有重要的财产属性。然而，我国户均农地不足一公顷，即便在充分产权条件下农地的财产价值也比较有限，完全以承包权市场价值显示支撑农民以地养老并不现实，政府应结合对老年农民的公益性养老保障，进行相应的政策激励。尽管我国目前农地流转市场已相对成熟，但一方面，农地流转价格有限，一般地区一亩一年也就在三五百元左右，难以支撑老年农民生存需要；另一方面，我国目前的农地流转租金地区差异较大，一般来说，山区以及中西部地区农地流转租金较低，东部或城效地区农地租金相对较高，这进一步拉大了农户间收入的不平等，越是条件差、贫穷的地区，农地财产化实现越困难，农地流转收益越低，从这个意义来说，推进以承包权补充养老政策，加大政府对退地老农的养老补助，不但有利于农地适度规模经营，照顾老年农民生活，还可在一定程度上缓解因级差地租而导致的地区间不平等。

以承包权补充养老，需政府进行一定的财政补贴，而具体到对退地老农的养老补助额度，既要考虑我国的发展水平，也要考虑农地的既有价值以及老年农民的生活保障需求。具体来说，制定以承包权补充养老补助标准应考虑的因素有：从农户视角来看，需考虑农户年龄、农户拥有承包农地等级及面积等；从市场角度来看，需考虑农地的流转价格，农地潜在价值等；从政府视角来看，需考虑我国农村居民最低保障水平、征地补偿等。当前，我国各地农地流转价格差异较大，以上海为例，流转价格有些已突破千元，而从征地补偿来看，上海对于一般农地的补偿每亩在3万元左右，而韩国的农地交易价格在4万元左右。从农村居民最低保障水平来看，2015年底，全国农村低保月人均标准达到255元，而上海则更高。综合以上因素，在确定退地补助时，应适度高于农地流转价格，体现一定的激励性与公益性。对于以承包权养老的补助，国家可以设定基础补助线，根据激励、适度的原则，养老补贴可以采取“基础补贴+浮动补贴”的形式，退出承包经营权的老年农民，无论承包农地多少，均可按人领取基础补贴，而浮动补贴则根据农户承包农地面积确定。如基础补贴设定为每人50元/月，浮动补贴为80-120元/月，若一户老农夫妻有5亩承包地，则每月可以领取500-700元，每年达6000-8400元，并可终身领取，对于保证老年农民的生存权，补充其生活将有一定的帮助。从财政支出层面来看，假设退地老农平均领取20年，则每亩总给付2.4-3.6万元，财政压力并不大。各地可根据财力状况在此基础上适当提高。

（三）制订以承包权补充养老受益条件

由于以承包权补充养老不仅意在促进老年农民释出农地，而且还将之作为农民保障体系的一个重要组成，存在一定的公益性，因此需制订相应限制条件，以确定受益人。以承包权补充养老最主要的受益人为老年农民，参考欧盟、日韩以及我国台湾地区老农退地补助激励政策，对老年农民的限制主要体现在三个方面，即年龄、从农年限以及农户拥有耕地或财富状况。从年龄条件来看，尽管一般来说非农产业退休年龄为60岁，但考虑到农业的特殊性，很多地区将农民年金给付条件限定在65岁，如韩国规定，农户夫妻均超过65岁，才有资格参加农地年金计划，因此，我国也可将以承包权补充养老年龄门槛限定在65岁；而从农业经营年限来看，国外以及我国台湾地区对参加相应激励计划的农民从农年限一般也有规定，如欧盟以及韩国老农提前退休计划规定，申请者至少须具备10年以上的务农年限，韩国农地年金计划的从农年限为5年，日本参加特别附加年金的农民须在39岁前加入农民年金制度，并且为地方市政府认证的农民，而我国台湾地区老年农户领取补贴也要求农保年资满5年。以上各地之所以对从农年限或是农民身份做出具体限制，原因是由于在农地交易相对自由的条件下，防止新进入者的投机性行为，而对于我国来说，农地承包经营权的获取受到限制，基本不存在投机性从农的可能性，因此，对于以承包权补充养老，我国目前可不对农民具体从民年限做具体限制。而从农户拥有耕地或财富状况的限定来看，由于老农退地激励计划带有一定的公益性，是一种对小农生活补充照料，很多国家在老年农地补充年金领取规定中都存在一定的排富条款，如韩国参加老年农地年金者拥有农地面积须在3公顷以下，日本参加特别附加年金的农民每年农业收入须少于90万日元，而从我国的情况来看，农户农地经营面积相对碎化，绝大多数农民农地拥有量有限，为了促进农地承包经营权的转移，目前阶段我国可不考虑排富条款。综合来看，凡年龄满足规定的老年农民，皆可纳入以承包权补充养老政策之中。

另外，在以承包权补充养老的政策中，除老年农民外，农地的承接者亦是该政策的受益人。当前我国农地流转主要的问题之一就是存在小农复制的现象，为了发挥以承包权退出机制促进农地适度规模集中的政策期望，借鉴国外发达国家以及我国台湾经验，还应对农地的承接主体做出一定的导向性规定。从相关经验来看，政策一般导向已退出农地流向年轻农民或是专业农民，如韩国不但对农地承租人的年龄存在一定的要求，而且对现有农地经营面积也存在一定的限制。根据我国的现实情况，可优先支持年龄在45岁以下，有志于发展成为家庭农场的农户。除此之外，为了促进年轻或专业农民顺利承接农地，在农地租金以及贷款方面也应予以一定的配套支持。

（四）明确以承包权补充养老程序

以承包权补充养老政策的推进，除明确具体操作机构、补助额度以及相应条件外，还应制定相应操作程序。在具体运作过程中，应明确两个原则：一是应充分尊重老年农户意愿，毕竟以承包权补充养老并非完全养老，考虑到从农收益、农地承继等方面的原因，大部分老年农户仍然会选择保留农地承包经营权，因此，推进以承包权补充养老政策过程中，应充分尊敬农户意愿，使真正可摆脱农地依赖、子女已进城就业老年农户参与该计划；二是应保证农地农用，农地政策应以不影响粮食生产、保障粮食安全为前提，因此，应保障农地退出与农地承接相衔接，在确定承租人时确保农地农用。从具体操作流程来看，对于愿意退出农地承包权的老年农民，可向当地农地银行申请，由农地银行联合村集体对农地面积进行确认、对农地等级进行评估，确认可获补助金额，在此基础上，经农户所有承包权人同意，办理农地承包经营权退出手续，农地经营权归入农地银行，农地银行为农户开立补充养老账户，每月进行补充养老金发放。而对于已纳入农地银行的农地，农地银行可通过一定的整理与整治，联合村集体，从申请者中遴选出合适的承租人，将农地再租赁。

五、以承包权补充养老政策的配套改革

（一）明确农地承包经营权属户主所有

改革开放初期，我国农地承包权主要按人口平均配置，在后续的延包过程中，很多地方农地配置都按人口进行了动态调整，总体来看，1997年之前，我国户属承包农地处于“大稳定、小调整的”状态。在此之后，为了保障农地经营的稳定性，中央对农地的“小调整”进行严格限制，如 1997 年《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》、1998年《中华人民共和国土地管理法》及2002年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》等确立了我国“增人不增地，减人不减地”的农地配置政策，以户为单位的承包农地数量逐步固化。基于这一农地配置脉络，农地承包权属于户内共享制，这一制度在新一轮的农地确权颁证中予以确认。从生产层面来看，由于户是农业生产的基本单位，这一制度安排并不违背生产效率原则，但一旦将农地权属扩展到财产权以及处置权，承包经营权的户内共享制度安排或会对处置决策存在一定的影响，根据权利对等原则，老年农户承包经营权的退出，只能退出自身享有的份额部分，这不但会带来政策推进的成本，由于原本农户承包农地面积就十分有限，仅个人所属承包农地份额的退出，不但补偿非常有限，难以支撑老年农民生存保障需求，也必将影响政策期望促进农地适度规模经营的初衷。基于此，为了农地承包经营权所延伸的财产权能、处置权能的良好实现，以及降低后续农地承包经营权再配置的难度，建议改革承包经营权的户内共享制度，进一步明晰户内承包经营权归属，实现承包经营权向老年户主（夫妻）让度，子女则可以通过继承等方式获取农地承包权，从而支撑老年农民以承包经营权补偿养老政策的实施。

（二）明晰权利人关系

由于农地属农村集体所有，并且承包农地是农村社区社会系统的重要构成，因此，在推进以承包权补充养老政策时，应理顺农地银行、农村集体、承包权人以及农地承租主体的关系。首先，从权利关系来看，农村集体作为农地所有权人，老年农民承包经营权的退出，按理应退还给农地发包方即村集体，而村集体为了获得已发包的承包经营权，须向老年农民支付一定的补偿，在此过程中，通过引入农地银行代为支付相应补偿，农地银行以出资方身份从农村集体手中获得农地相应权利（永佃权或是部分产权），由于所有权人即农村集体向农地银行让度的部分权利，也应从农地银行农地再出租收益中，获取一次性或长期补偿，农地承租者则通过向农地银行租赁农地而获得相对固定的经营权。其次，从政策推进过程中的收益分配来看，承包权退出的老年农民通过退出承包权获取了补充养老，农地银行通过给付养老补助获取了农地的永佃权（或部分产权），并通过政策操作促进了农地的适度规模经营，农村集体通过出让永佃权（或部分产权）获取了一定的发展公益金，承租人则以较低的租金获得了农地，在权属再配置的过程中，明晰各主体收益分配。除此之外，主体关系还体现在政策操作中的作业关系层面，其中，最主要的要处理好农地银行在业务操作中与村集体的关系。农村集体不仅是农地所有权人，也是农村社会的自治组织，农地银行在处理以农补充养老的过程中应充分发挥农村集体的作用。如在农地的评估、整理以及农地的再租赁过程中，应有村集体的参与，退出农地承租人的遴选听取农村集体的意见等。

（三）成立农地改革基金

农业属相对弱势的产业，从各国经验来看普遍对农业发展采取了较大的支持政策。另外，农民养老属社会保障事业，政府也应承担相应责任。为了激励老年农民退出农地承包权，保障老年农民退地后生活，政府应在财政上对以承包权补充养老予以支持。各地可依托农地银行，成立相应农地基金，用以退地老年农民补充养老支付，同时支持专业农民、年轻农民获取经营农地。日本仅2014年对农地银行的预算就达5亿6千多万美元，而韩国则累计投入100多亿美元用于农地银行操作。农地基金可以由中央补贴一部分、地方拨付一部分、租金收入供给一部分构成。相对农地承包权的一次性补偿退出，由于以承包权补充养老按时间发放，并且补助金额相对我国年增几百的退休金来说，额度并不高，加之退出的农地可以通过再出租，在一定程度上弥补农地改革基金需求，因此，我国财政应该可以接受。

（四）制订风险应对机制

以承包权补充养老，尽管可以在一定程度上通过经济补助提高老年农民的生活水平，但由于退出了农地承包经营权，农民失去了农地这一心理与收入层面的保障，政府还应出台相应措施，进一步降低老年农户退地的风险。首先，不断提高农民基础养老保障水平。以承包权补充养老仅能作为老年农民养老的补充，或者保证老年农民的基础生存权，而老年农民生活水平的提高，还应主要依靠我国农民保障体系的完善，也只有农民保障体系更加完善，老年农民才能摆脱对农地的依赖，才能更有条件退出承包经营权。其次，建立以承包权补充养老补贴的持续增长机制。随着生活水平的提升，以农地补充养老的补贴也应逐步提高，以保障退地老农的基本生存需求。另外，由于各地区农地价值差异较大，生产成本也不尽相同，补贴也应在国家基准的基础体现一定的差异化。最后，对退地老农子女租赁农地采取一定的倾斜政策。如老年农民以户为单位退出农地，其子女也将失去了农地承包经营权与继承权，尽管以承包权补充养老保障了老年农民的生存，但其子女的风险在一定程度上增加。在此条件下，应给予退出承包农地老农子女从农地银行租赁农地经营一定的优先权，优先保障其农地租赁权，但其只能获得相应的农地经营权，并需要支付相应的租金。

来源：《社会科学》

原题目：老年农民农地承包权有偿退出机制探讨——“以承包权补充养老”的政策讨论